近日，評審了一個擬建一級公路項目，其中：該公路有1.4公里要穿越某一風景名勝區(qū)（當?shù)氐娘L景名勝區(qū)，沒有國家界定的×A級），因特殊原因不能改線，該風景名勝區(qū)為環(huán)境空氣質量功能區(qū)一類區(qū)。在評審會上，針對該段公路的合法性問題進行了激烈的討論，到底該段公路能否建設，有沒有依據(jù)？供大家討論。

二、標準中的規(guī)定

環(huán)境標準屬技術法規(guī)，具有強制性，必須執(zhí)行。

1、《大氣污染物綜合排放標準》（GB16297-1996）：一類區(qū)禁止新、擴建污染源，一類區(qū)現(xiàn)有污染源改建時執(zhí)行現(xiàn)有污染源的一級標準。

2、廣東省地方標準《大氣污染物排放限值》（DB44/27—2001）規(guī)定：“位于一類控制區(qū)的污染源執(zhí)行一級標準，除排營業(yè)性生活爐灶外，一類控制區(qū)禁止新、擴建污染源，現(xiàn)有污染源改建時執(zhí)行第一時段一級標準且不得增加污染物排放總量”

從上述兩個標準可以看出，對一類區(qū)的管理都比較嚴格，只要是“污染源”，在一類區(qū)中禁止新、擴建。但上述標準對于“污染源”的定義沒有界定，公路機動車是否屬于污染源呢？在各類環(huán)境類教材中，大家都公認公路機動車是污染源，有沒有更權威的界定？在《環(huán)境影響評價技術導則 大氣環(huán)境》（HJ2.2-2008）中關于大氣污染源的分類的描述中：“按預測模式的模擬形式分為點源、面源、線源、體源四種類別，……”。從上述內容可知，“公路機動車排放源”屬于線源的一種。

        對照上述兩個標準，該段公路是不能建在一類區(qū)中。

3、《鍋爐大氣污染物綜合排放標準》（GB13271-2001）關于一類區(qū)域禁止新建的鍋爐類型：

（1）一類區(qū)禁止新建以重油、渣油為燃料的鍋爐（≤ 65t/h）。

（2）標準中適用的鍋爐不執(zhí)行《大氣污染物綜合排放標準》中禁止在一類功能區(qū)內新、擴建污染源的規(guī)定。

從上述規(guī)定中，一類區(qū)可以建設其它燃料的鍋爐。也就是說，一類區(qū)并非什么污染源都不能建設。

廣東省地方標準《鍋爐大氣污染物排放標準》（DB44/765- 2010）將廣東省劃分為A、B二個區(qū)域，按所在區(qū)域執(zhí)行相應的排放限值。該標準并未涉及到不同空氣質量功能區(qū)執(zhí)行不同的標準，因此，對該公路項目能否建設沒有參考價值。

一般來說，大氣污染物排放標準中，綜合排放標準要嚴格行業(yè)排放標準，但對于一類區(qū)能否新建污染源問題上，上述標準有不統(tǒng)一之處，有點矛盾。如果是環(huán)評工程師考試，考哪個標準則回答哪個標準的內容就可以了。

三、風景名勝區(qū)相關法律法規(guī)的規(guī)定

《風景名勝區(qū)條例》（2006年）第二十七條　禁止違反風景名勝區(qū)規(guī)劃，在風景名勝區(qū)內設立各類開發(fā)區(qū)和在核心景區(qū)內建設賓館、招待所、培訓中心、療養(yǎng)院以及與風景名勝資源保護無關的其他建筑物；已經(jīng)建設的，應當按照風景名勝區(qū)規(guī)劃，逐步遷出第三十條　風景名勝區(qū)內的建設項目應當符合風景名勝區(qū)規(guī)劃，并與景觀相協(xié)調，不得破壞景觀、污染環(huán)境、妨礙游覽。在風景名勝區(qū)內進行建設活動的，建設單位、施工單位應當制定污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保護好周圍景物、水體、林草植被、野生動物資源和地形地貌。

該條例只對景區(qū)各類開發(fā)區(qū)和核心景區(qū)進行了規(guī)定,對景區(qū)的其它區(qū)域規(guī)定得不是很具體。

《風景名勝區(qū)管理暫行條例實施辦法》（1987年6月10日城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部發(fā)布）第二十九條：在風景名勝區(qū)及其外圍保護地帶內不得建設工礦企業(yè)、鐵路、站場、倉庫、醫(yī)院等同風景和游覽無關或破壞景觀、污染環(huán)境、妨礙游覽的單位和設施。按規(guī)劃建設的各項設施，其布局、高度、體量、造型和色彩等，都必須與周圍景觀和環(huán)境相協(xié)調。

　第三十條　在游人集中的游覽區(qū)和自然環(huán)境保留地內，不得建設旅館、招待所、休療養(yǎng)機構、管理機構、生活區(qū)以及其它大型工程等設施。

　第三十一條　風景名勝區(qū)建設項目，特別是特殊重要的工程項目，如大型水庫、公路、火車站、纜車索道等，其可行性研究報告或設計任務書，在報請計劃主管部門審批之前，必須經(jīng)同級城鄉(xiāng)建設主管部門審查同意。工程的初步設計分別由地方各級城鄉(xiāng)建設部門審批。未經(jīng)風景名勝區(qū)管理機構簽證許可，任何工程均不得施工。

該《實施辦法》雖然有點舊,但規(guī)定得較具體，也有一定的參考價值。從上述規(guī)定可知，風景名勝區(qū)并非什么項目都不能建，對風景名勝區(qū)中能建哪些項目，不能建設哪些項目較為具體。

風景名勝區(qū)是否都屬空氣質量一類區(qū)呢？據(jù)《環(huán)境空氣質量標準》（GB3095-1996）環(huán)境空氣質量功能區(qū)分類的規(guī)定：一類區(qū)，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)和其他需要特殊保護的地區(qū)。一般來說，各地在劃分功能區(qū)時，風景名勝區(qū)會劃在一類區(qū)。

因此，對照《條例實施辦法》，上述公路項目還是應該可以建設。

但是，從《風景名勝區(qū)管理暫行條例實施辦法》和《大氣污染物綜合排放標準》（GB16297-1996）頒布的時間來看，《綜合排放標準》后于《實施辦法》，《綜合排放標準》對一類區(qū)的規(guī)定顯然嚴格于《實施辦法》。后法大于先法？

四、各地環(huán)境空氣質量功能區(qū)劃的規(guī)定

環(huán)境空氣質量功能區(qū)劃只能由地級市（含）以上環(huán)境保護行政主管部門制定。我國各地在區(qū)劃環(huán)境空氣質量功能區(qū)時，存在兩個版本。

 1、只劃定了各類功能區(qū)的范圍和執(zhí)行的空氣質量標準

比如：深圳市、武漢市、上海市、大連市等地的環(huán)境空氣質量功能區(qū)劃只劃定了各類控制區(qū)的范圍，也規(guī)定了執(zhí)行相應的空氣質量標準，但沒有明確一類區(qū)是否禁止建設什么污染源。

2、既劃定了各類功能區(qū)的范圍，又對一類區(qū)的建設內容進行了規(guī)定

比如:《南寧市市區(qū)環(huán)境空氣質量功能區(qū)劃》（南府辦[2007]303號）：“瑯東一類區(qū)及其緩沖帶總面積32.51平方公里范圍內，空氣環(huán)境質量執(zhí)行《環(huán)境空氣質量標準》一級標準。在該區(qū)域內禁止新建、擴建排放大氣污染物的工業(yè)污染源；現(xiàn)有大氣污染源的污染物排放不得超過《大氣污染物綜合排放標準》、《鍋爐大氣污染物排放標準》、《工業(yè)爐窯大氣污染物排放標準》、《惡臭污染物排放標準》等國家標準中的一級標準或對應標準。

關于印發(fā)《廣州市環(huán)境空氣質量功能區(qū)劃》的通知（穗府 [1999]23號，廣州市人民政府發(fā)文）中規(guī)定：“一類區(qū)禁止新建、擴建排放大氣污染物的工業(yè)設施”。

《中山市環(huán)境空氣質量功能區(qū)保護規(guī)定》（中山市人民政府，1998-06-19頒布）第十二條：一類區(qū)內嚴格控制發(fā)展廢氣污染型的工業(yè)設施，并對區(qū)內和周邊區(qū)域現(xiàn)有的廢氣排污企業(yè)采取措施加以限制和改造，以確保本區(qū)大氣環(huán)境質量逐步得到提高，在2005年前達到空氣環(huán)境質量一級標準。

從上述內容可知，對于一類區(qū)的建設內容，有的地方對一類區(qū)明確界定了禁止建設工業(yè)污染源項目，對其它污染源則沒有明確禁止。公路項目不屬于工業(yè)項目，如果該公路建在南寧市、廣州市、中山市等地，應該是可以的。

當然，各地環(huán)境空氣質量功能區(qū)劃都屬地方政府規(guī)章，地方性環(huán)保法規(guī)和地方性規(guī)章均不能和法律、行政法規(guī)相抵觸。上述功能區(qū)劃對一類區(qū)的規(guī)定與標準有抵觸嗎？

五、個人感想

1、我國環(huán)境法律法規(guī)體系中各層次對某些內容的規(guī)定有些不一致的地方，有改進的必要。

2、我國自然環(huán)境區(qū)域差異明顯，經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，環(huán)境質量現(xiàn)狀也不同，有時僅用一個標準值對待，遠遠不夠。

3、在一類區(qū)禁止建設工業(yè)污染源從上述各類文件中可以肯定，但對于其它污染源的規(guī)定，目前說法不一。

4、法律法規(guī)和標準嚴格有利于環(huán)境保護，但是執(zhí)行時，能否在我國各地都具有可操作，需要打個問號。地方經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護有時很難協(xié)調發(fā)展。據(jù)我了解，很多新建公路穿越了一類區(qū)，個人認為對于穿越一類區(qū)的公路或項目，謹慎為好！

5、環(huán)評單位承接這類涉及空氣質量一類區(qū)的項目時，第一，要查詢當?shù)亍董h(huán)境空氣質量功能區(qū)劃》等相關文件，明確對一類區(qū)建設內容的規(guī)定；第二，如區(qū)劃文件或其它文件中對一類區(qū)沒有具體規(guī)定，征詢當?shù)丨h(huán)保行政主管部門的意見。

6、對于空氣質量一類區(qū)建設內容的相關規(guī)定，期待更權威的法律、法規(guī)制定或解釋